随着巨型城市和都市圈的发展，我国人口越来越呈现向大城市和区域中心城市流动的趋势，而能级相对较低的小城镇成为人口流出区。

那么，未来城镇的发展要选择哪种路径？在今年全国两会上，全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉建议可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点。复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远则认为，小城镇是否要进行合并不能以人口为标准一刀切，要看小城镇发展处于哪种阶段，采取因地制宜的发展策略。

根据2019年行政区划统计，中国大陆地区目前共有2846个县级行政单位，比1950年增加了200多个。另有统计显示，每县平均人口为50万人左右，一般把人口规模在40万~70万的县称为中等县，人口规模10万以下的有200多个，其中5万以下的100多个，主要分布在西部。

这其中，人口规模越小、经济欠发达的县，人口流失越严重。辽宁社科院副院长梁启东在东北调研时发现，一个县城考出去100个大学生，能回到县城工作的不到10人，造成县域内常住人口低于户籍人口。

但县级行政区划需设置党委人大政府政协、纪检公检法司等机构和社会组织，配套建设办公场所等基础设施。李冬玉认为，某县2019年常住人口3.02万，地方财政收入3661万元，一般公共预算支出8.65亿元，行政事业和社会组织120余个，财政供养人员6000余人，财政供养人员比为1：5。她建议，对人口规模低于10万人的小县先行合并试点，减少行政资源浪费，优化生产要素配置。

任远则称，中国幅员辽阔，在城镇发展过程中显示出不同的发展态势，在一些地区，小城镇仍在快速发展，而有些发生萎缩的小城镇适宜进行合并，但在另外一些地区，比如中西部地区，小城镇仍然在迅速发展，对于这样一些地区，对小城镇加以合并未必合理。

对于已经出现萎缩的小城镇则要采取不同的规划策略。任远认为，对于一些收缩型的城镇，可以采取“精明收缩”的规划，打造更加精致的小城镇，通过城市空间更加紧凑化，提供更加高质量的公共服务；对于自我维持能力相对受到削弱的极度收缩的城镇，可以进行城镇的合并，使得城镇能够成为更大的城镇空间内的一个社区，通过镇管社区的方式来进行区划调整和改造。

梁启东告诉第一财经记者，他近几年曾主持若干县区规划项目，仍有许多地区提出“全域城市化”的理念，要求在未来三到五年，在郊区消灭所有村庄，让农民全搬上楼。他认为，城镇的土地扩张，“摊大饼”，城镇规模越来越大，造成的结果是城镇质量提高不快，中国城镇化的发展路径应该是就地就近城镇化。

梁启东认为，在经济比较发达的东部沿海地区，城市人口密集、产业聚集，应该成为带动地区经济的发动机，可以进一步起到吸纳农业人口的功能，主要应放在小城镇和新型农村社区上，大力发展县以下的小城镇和农村社区。

而城镇的发展则是以导入产业为先。任远认为，城镇在进行产业规划和发展规划的过程中，不应该就城镇规划城镇，而是应该把小城镇放在城市体系，包括整个区域经济统筹考虑。

“例如在长三角地区的小城镇发展应该与所在的城市系统以及整个长三角地区的整体发展特点相联系。例如长三角的生态一体化示范区，会对整个区域内的小城镇发展产生综合影响。小城镇要在这种背景下找到自己的特色产业定位。”任远称。

值得一提的是，中国城镇要发展还要打破城乡二元管理体制。任远认为，城乡二元结构和城乡管理体制上的分割性，造成大都区内部管理的断裂。

梁启东亦称，要实现就地就近城镇化，就要改革户籍管理制度，以城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，剥离户籍内含的各种权利和福利，打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户籍登记管理制度。“改革土地管理制度，探索农村集体建设用地进入市场，提高农村征地补偿标准，逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发，形成城乡统一的建设用地市场，完善农村产权交易市场体系，让农民带着资产进城。”